| | Le législateur protège les propriétaires contre d’éventuelles modifications réglementaires intervenues depuis la construction d’un bâtiment sinistré, mais il n’a prévu aucune disposition similaire dans l’hypothèse de travaux sur existant ou de reconstructions volontaires. Si les règles d’urbanisme de la commune ont été modifiées depuis l’édification d’un immeuble ou d’une maison individuelle, le propriétaire peut-il néanmoins réaliser des travaux sur cette construction, alors que celle-ci n’est plus conforme au plan local d’urbanisme (PLU) ? Dans ce cas, le juge administratif distingue les travaux sur existant de la reconstruction. En conséquence, il applique à chacune de ces notions un régime juridique différent. Reconstructions aprèsdémolition.Le Code de l’urbanisme ne prévoit de régime particulier que pour les reconstructions après sinistre (article L.111-3 du Code de l’urbanisme). C’est la jurisprudence qui est venue préciser le régime applicable aux reconstructions après démolition. Dans un arrêt en date du 27 février 1987 (1), le Conseil d’Etat a précisé : d’une part, que le régime applicable aux reconstructions est celui des constructions nouvelles à défaut de disposition contraire du PLU ; et, d’autre part, que le pétitionnaire n’a pas de droit acquis à la reconstruction d’un bâtiment détruit volontairement. Ainsi, si les règles d’urbanisme en vigueur – au jour de la prise de décision du maire – ne permettent pas la reconstruction, aucune autorisation ne pourra être délivrée. Travaux sur existant :le principe. Dans l’arrêt « Sekler » du 27 mai 1988 (req.n°79530), le Conseil d’Etat a jugé par un considérant de principe que : « La circonstance qu’une construction existante n’est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d’un plan d’occupation des sols régulièrement approuvé ne s’oppose pas, en l’absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d’un permis de construire s’il s’agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l’immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues, ou bien sont étrangers à ces dispositions ». Ainsi, si une construction existante n’est plus conforme au PLU – suite à une modification ou une révision du document d’urbanisme – et que des travaux sont envisagés, un permis de construire pourra être accordé, selon deux conditions alternatives : soit quand les travaux rendent la construction plus conforme aux dispositions du PLU ; ou si les travaux sont étrangers aux dispositions du PLU méconnues. Dans la première hypothèse, il n’est pas nécessaire que les travaux rendent la construction conforme aux dispositions violées du PLU, ils doivent seulement permettre de la rendre plus conforme aux règles d’urbanisme applicables. Par exemple, si « Le POS prévoit une hauteur maximum de 12 mètres, le bâti existant mesure 16 mètres, et le demandeur opte pour des travaux qui réduisent la hauteur à 14,50 mètres. Au titre de la jurisprudence Sekler le permis est légal puisqu’il améliore la non-conformité au POS » (2). Le Conseil d’Etat a confirmé ce point à plusieurs reprises(3) et, notamment, dans un arrêt en date du 27 mai 1998 (« Mlle Assoun », n°163401), où il a rappelé « que la circonstance qu’une construction existante n’est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d’un plan d’occupation des sols régulièrement approuvé ne s’oppose pas, en l’absence de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, à la délivrance ultérieure d’un permis de construire, s’il s’agit de travaux qui, ou bien doivent rendre l’immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires, ou bien sont étrangers à ces dispositions ». Dans cette espèce, le permis de construire était légal, puisque les travaux avaient eu pour effet de rendre la construction plus conforme aux dispositions du POS. Ils permettaient de réduire le volume de l’immeuble et rendaient possible le raccordement avec le bâti existant. En ce qui concerne la seconde hypothèse, les travaux doivent être sans effet sur le respect des dispositions méconnues du PLU (4). Evolution restrictive dela jurisprudence « Sekler ».Saisi d’un recours dans deux affaires similaires, le Conseil d’Etat a été confronté aux faits suivants : des travaux modifiaient – en conformité avec les règles du POS – la hauteur de constructions qui ne respectaient plus les règles relatives à l’implantation (limite séparative et distance par rapport aux voies). Dans ces conditions, les travaux qui ne portaient que sur la hauteur aggravaient-ils la non-conformité (limite séparative ou distance par rapport aux voies) ?
Limite séparative Dans la première espèce (CE, 15 mai 1992, « Stahly », n° 90.397), une construction ne respectait pas la limite séparative imposée par le POS. Sans toucher directement à cette non-conformité, il était prévu de surélever la construction. Le Conseil d’Etat a considéré « que les travaux autorisés par le maire, en tant qu’ils comportaient la surélévation de la toiture du bâtiment implanté, en méconnaissance des dispositions du règlement du plan d’occupation des sols relatives à l’implantation de constructions par rapport aux limites séparatives, n’étaient pas étrangers auxdites dispositions ; qu’ils ne devaient pas rendre le bâtiment plus conforme à ces dispositions et qu’il s’ensuit que le permis de construire litigieux ne pouvait être légalement délivré ». Par conséquent, même si le projet n’a pas pour objet d’intervenir directement sur la non-conformité de la construction (le non-respect de la limite séparative), il est illégal si les modifications (façades et hauteur) ont des conséquences sur celle-ci (autrement dit si elles ne sont pas étrangères). Le juge administratif fait, ainsi, une interprétation restrictive de la seconde condition de la jurisprudence « Sekler » relative aux conséquences étrangères des modifications par rapport au POS.
Surélévation Dans la seconde espèce (CE Section 15 mai 1992,« Mme Delchy », n° 103051), la construction n’était plus conforme aux règles d’implantation par rapport aux voies. La haute juridiction administrative a jugé « que les travaux autorisés par le permis de construire attaqué, en tant qu’ils comportent surélévation du bâtiment implanté à l’alignement, n’étaient pas étrangers auxdites dispositions et n’avaient pas rendu ce bâtiment plus conforme à celles-ci ; qu’ils ne pouvaient, par suite, être légalement autorisés ». Le Conseil d’Etat a considéré que les travaux ne pouvaient pas être autorisés, même s’ils ne portaient pas directement sur la non-conformité dès lors qu’ils avaient nécessairement des conséquences sur celle-ci en l’amplifiant.
Conséquences indirecte d’une extension Par un autre arrêt du 14 février 1996 (« Dechavanne », n°152895), la haute juridiction administrative a suivi ce même raisonnement en considérant qu’un projet d’extension de surface avait des conséquences sur les règles relatives aux places de stationnement. Dans cette espèce, l’article UD 12 du POS (zone urbaine) dispose que pour les pavillons d’une surface hors œuvre nette (Shon) supérieure à 170 mètres carrés, l’aménagement de trois places de stationnement était nécessaire. Le pavillon en cause n’en possédait aucune et, dans le cadre des travaux autorisés, il n’était pas prévu d’en créer. Le Conseil d’Etat a jugé que « le pavillon n’étant pas conforme aux dispositions de l’article UD 12 du règlement annexé au plan d’occupation des sols de la commune, lesquelles déterminent le nombre de places de stationnement que doit comporter ce type d’habitations ; que l’autorisation d’agrandir ce pavillon, qui a été délivrée par décision du 2 septembre 1991, ne pouvait être accordée qu’à la condition que les travaux projetés rendent l’immeuble plus conforme aux dispositions méconnues de l’article UD 12 précité ; qu’ainsi, en estimant que l’augmentation de superficie autorisée par la décision du 2 septembre 1991 devait être regardée comme étrangère à l’application des règles fixées par l’article UD 12, la cour administrative d’appel de Paris a entaché sa décision d’une erreur de droit ». Il ressort de cette décision que même si le projet n’intervient pas directement sur la non-conformité de la construction (le non-respect du nombre de places de stationnement), il est illégal si les travaux (l’augmentation de superficie de la construction) ont des conséquences sur la non-conformité (l’augmentation de Shon nécessitait la création de places de stationnement supplémentaires). Le juge administratif semble donc interpréter de façon de plus en plus restrictive la jurisprudence « Sekler », en considérant que, lorsque des travaux ont indirectement pour conséquence d’aggraver une non-conformité au regard du PLU, ils doivent être considérés comme illégaux. Un infléchissement.Un arrêt de la cour administrative d’appel de Douai du 10 février 2005 (« Hanique », n° 03DA00933) est toutefois à signaler. En l’espèce, un particulier avait effectué des travaux sur un bâtiment existant. Après avoir constaté qu’il s’agissait de reconstruction et non de travaux sur existant, la CAA a fait application de la jurisprudence « Sekler », jusqu’alors applicable uniquement en matière de travaux sur existant. S’il devait faire jurisprudence, cet arrêt aurait un intérêt certain puisqu’il serait possible – en cas de construction non conforme au PLU – de réaliser non seulement des travaux sur existant, mais aussi une reconstruction plus conforme au PLU en vigueur.
RÉGLEMENTATION PAR KARELLE DIOT, FRÉDÉRIC ROSE DULCINA, AVOCATS CABINET DE CASTELNAU
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